Há mecanismos de controlo. Sempre os houve. O recrutamento de membros para o Governo, a nível europeu e até mundial, preocupa as democracias, que tentam promover a integridade e a transparência nos seus altos cargos e administrações: se o conseguem ou conseguiram é outra conversa - veremos mais à frente que não é tarefa simples -, mas em Portugal os esforços parecem mesmo ser em vão.

Existe um segredo para o sucesso na admissão de figuras governamentais? A que métodos recorrem outros países europeus? Como se faz nos Estados Unidos? O Polígrafo recorreu ao estudo publicado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, com a coordenação de Susana Coroado e Luís de Sousa, com quem também falámos, e ouviu especialistas na área como João Paulo Batalha e Miguel Poiares Maduro.

Serão 36 perguntas suficientes para combater os maus "castings" no Governo?

Depende. Miguel Poiares Maduro argumenta, a título pessoal, que "qualquer processo que melhore a qualidade de recolha de informação dentro do Governo, não merece crítica", já que "é sempre uma melhoria". Melhoria essa que é "limitada", considera o antigo ministro, e que "é um processo ainda incompleto". Além disso, "ao contrário do que acontece noutros países, não está previsto o envolvimento de entidades que possam investigar outras circunstâncias e conseguir outra informação que pode até ser do desconhecimento da própria pessoa".

"Mas, sobretudo, o que me parece importante é não confundir a melhoria do processo de recolha de informação com a própria avaliação ética e política dessa informação. Os critérios que devem seguir essa avaliação é que têm sido problemáticos". Poiares Maduro destaca que, os últimos casos conhecidos, "eram casos em que já era conhecida a informação" e, independentemente disso, "o primeiro-ministro até reafirmou a sua confiança nessas pessoas".

"A questão não é tanto se elas são suficientes mas sim o que é que vai ser feito com as respostas"

O docente universitário explica que os "cidadãos têm hoje uma exigência ética superior àquela que os nossos governantes e o primeiro-ministro estavam habituados" e que possa ser esse também o motivo para a sucessão de escândalos dentro do executivo: a "classe política tem que se preparar, adaptar e estar capaz de responder e corresponder a essa exigência."

Susana Coroado converge com Poiares Maduro e considera que várias das perguntas já são "feitas na declaração de incompatibilidades e de património" e que, portanto, "a questão não é tanto se elas são suficientes mas sim o que é que vai ser feito com as respostas".

"Nós começámos a casa pelo telhado: não se avaliou bem qual foi o problema, qual foi o objetivo, mas já criámos um mecanismo de escrutínio", considera a investigadora especializada em temas como a corrupção e a integridade.

João Paulo Batalha é mais categórico e afirma mesmo que estas questões não são suficientes. O problema, no entanto, é anterior: "Não percebo exatamente qual é o problema que o Governo quer resolver. Nos casos que foram conhecidos, o problema nunca foi aquilo que o Governo não sabia, foi o que o Governo não quis saber. António Costa já sabia que Miguel Alves, por exemplo, era arguido em processos judiciais quando foi convidado para o Governo. Já sabia que o marido de Carla Alves tinha sido acusado de crimes de corrupção. E mesmo no caso de Alexandra Reis, já tinha havido referência na imprensa a uma indemnização milionária."

"A forma como muitas das questões concretas estão colocadas, deixam uma dúvida sobre o seu objetivo"

Ou seja, "todas estas questões que o Governo diz que não sabia eram perfeitamente pesquisáveis. Não era preciso um questionário, apenas uma pesquisa no Google. Muitas das questões que estão no formulário são tão importantes que o Governo devia procurar as respostas antes mesmo de fazer convites", considera o presidente da "Frente Cívica".

Isto porque, argumenta, a "forma como muitas das questões concretas estão colocadas, deixam uma dúvida sobre o seu objetivo. A fazer-se um procedimento deste tipo, de verificação prévia, o meu ponto de partida seria ir à procura de sarilhos antes que eles se revelem. Inclusive questionar coisas tão práticas como: 'Se alguém quiser embaraça-lo, que história é que essa pessoa pode contar, real ou distorcida?"

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Chama-se "questionário de verificação prévia à propositura de membros do Governo ao Presidente da República a ser preenchido pelas personalidades convidadas pelo primeiro-ministro para integrarem o Governo"

Com o ónus tão distribuído, devemos esperar que a culpa continue a morrer solteira?

"A culpa em Portugal continua a morrer solteira, mas até morrer é muito promíscua"

"Não penso que o problema é de 'falta de culpados'. A opinião pública responsabilizará sempre o Governo na figura do primeiro-ministro", considera Luís de Sousa, investigador nestas matérias. Pelo contrário, "o problema é que estes episódios impactam negativamente a confiança dos cidadãos nas instituições políticas e na democracia em geral". Para Sousa, a "reputação de integridade das instituições políticas e da democracia não podem ficar à mercê de quem é chamado a exercer temporariamente o poder delegado pelo voto".

"No actual 'mecanismo', existe apenas um procedimento de recolha de informações sobre o/a candidato/a a um cargo no governo que são declaradas pelo visado sob compromisso de honra a quem faz o convite. Não fica definido qualquer procedimento de verificação dos conteúdos declarados", explica o investigador. Assim, "trata-se apenas de uma declaração de integridade em causa própria". Ficam as questões: "E se a personalidade se recusar a preencher o questionário? E se responder apenas o que lhe convém? E se omitir informações? Ou se prestar falsas declarações? Irá o Ministro ou o Primeiro Ministro deixar cair o convite? E quais são os critérios de exclusão perante a informação facultada?"

E se, posteriormente, "se vier a constatar que uma das pessoas indigitadas é constituída arguida ou até acusada num processo de corrupção em curso, o Ministro ou o Primeiro Ministro vem a público dizer que o/a visado/a tinha omitido essa informação e mostra a declaração de honra que atesta essa omissão?". Neste último caso, se o fizesse, coisa em que Luís de Sousa não crê, "a opinião pública dificilmente distinguiria responsabilidades; o Governo colectivamente, e em primeira linha o seu líder, continuaria com o ónus político da escolha e com a agravante de ter sido enganado por alguém da sua confiança".

Para João Paulo Batalha, "a culpa em Portugal continua a morrer solteira, mas até morrer é muito promíscua. Dorme com toda a gente. E aqui podemos ter verdadeiramente um problema de diluição de responsabilidade". E há um risco associado: este questionário pode servir apenas para que, "da próxima vez que António Costa diga que não sabia de nada, tenha prova documental, que depois não pode mostrar - já que será destruída. Teremos que acreditar na palavra do primeiro-ministro".

Susana Coroado é da mesma opinião e considera que, "a partir do momento em que o questionário é publicado em diário da república, aquilo que seria um mecanismo informal de repente está institucionalizado. Mas, ao mesmo tempo, a informação será destruída. E ainda ao mesmo tempo, o Presidente da República vai ser informado. Mas é informado em que medida? Fica com uma cópia das declarações? Corremos o risco de repetir aquela célebre expressão: a culpa vai morrer solteira porque fica de tal forma dispersa que não vai ser possível haver um circuito".

"A existência deste questionário não pode ser apresentada de forma nenhuma como um substituto ao escrutínio público que deve existir e à exigência, em matéria de avaliação, ética e de conflito de interesses, que é fundamental e que tem que ser feita no espaço público", afirma Poiares Maduro. Por esse motivo, "é importante garantir que isto não seja um pretexto para que se possa dizer: 'Nós agora temos este questionário, não se preocupem, confiem em nós, que os problemas éticos estão resolvidos.' Este passo deve representar uma responsabilização maior no primeiro-ministro e não uma desresponsabilização".

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Um Presidente da República com mais ou menos responsabilidades?

Fez cara feia à palavra "circuito", quando Costa a pronunciou pela primeira vez no Parlamento, e lembrou vezes sem conta que este não é um regime presidencialista. No fim de contas, o seu nome até consta do questionário e, com acesso expressamente autorizado às respostas, Marcelo Rebelo de Sousa pode elaborar questões para serem feitas ao convidado de Costa. Restam poucas dúvidas: uma má escolha de Costa será um erro fatal de Marcelo.

"Não tenho dúvidas de que o Governo tem procurado co-responsabilizar, para o futuro, o Presidente da República neste domínio porque acha que isso passa a ser uma proteção adicional", acredita Poiares Maduro. "O PR, por sua vez, tem procurado eximir-se a essa co-responsabilização, até porque acha que não terá, mesmo com este questionário, os meios e as condições precisos para dar a sua validação ética aos candidatos. Na nossa prática constitucional, as escolhas dos ministros e dos secretários de Estado são sobretudo uma responsabilidade do primeiro-ministro". Poiares Maduro prevê ainda que Marcelo se pronuncie sobre o tema, em tempo útil, de forma a escusar-se à responsabilidade de validação dos nomes que o primeiro-ministro lhe apresentar.

Luís de Sousa vaticina um cenário ainda mais indesejável: "De momento, o procedimento envolve, pelo menos no papel, o PR, não obstante o PR tivesse alertado que não queria responsabilidades nesta matéria. Duvido que o actual PR queira receber qualquer dossier sobre o candidato A ou B a secretário de Estado ou ministro, e assumir um papel de co-avalista com o primeiro-ministro. Porém, o facto de o Governo ter, por via de um acto de natureza política, tomado a liberdade de elaborar um procedimento que envolve o PR contra a sua vontade, é algo preocupante do ponto de vista das relações institucionais entre os dois órgãos."

A especialista nestas matérias, Susana Coroado, chama um constitucionalista para a discussão: "Isto não é um decreto-lei e, portanto, não tem que ser ratificado pelo Presidente da República. Por outro lado, é uma decisão do Governo que está a implicar o PR e que está, na realidade, a dar funções ao PR que não estão previstas constitucionalmente. Às tantas, temos aqui uma inversão dos papéis, que é o Governo a legislar sobre a Presidência da República sem que a Presidência diga alguma coisa."

Questionário secreto, tarefa inútil?

"O questionário subjacente a este mecanismo é, assim, um documento ao qual é atribuído o adequado grau de classificação, que salvaguarda o seu conhecimento pelos respetivos intervenientes, bem como a sua destruição nos momentos em que tal informação deixe de ter razão de existir, seja porque o indigitado não é proposto ou não é nomeado ou porque o titular do cargo cessa as respetivas funções".

Sobre este parágrafo no comunicado do Conselho de Ministros, os especialistas têm muito a dizer:

Coroado começa por ressalvar que "nem tudo se resume à transparência", a propósito das respostas deste questionário não serem tornadas públicas, e declara que "a consciência de que é preciso melhorar as escolhas de quem vai para o Governo já é bom". Além disso, a especialista concorda que, "quem acabe por não ser nomeado, não veja estas respostas publicadas".

"Aquilo que me preocupa mais é o ponto que refere que o documento vai ser destruído quando a pessoa cessa funções. Podemos fazer aqui um exercício: imagine que há uma candidata a secretária de Estado que diz que tem as contas arrestadas por uma investigação judicial que envolve o marido e que, quem vai fazer esta avaliação no Governo, diz que isto não é impeditivo e, portanto, a pessoa toma posse. Entretanto há uma capa de jornal que informa toda a gente disto e a pessoa demite-se. Se as respostas são imediatamente destruídas, nunca ninguém vai saber se a pessoa mentiu ou ocultou isto ao Governo ou se foi uma má avaliação do Governo". Para Coroado, a "introdução deste ponto não é inocente" e visa "retirar responsabilidades a quem fez esta escolha".

Considerando-o um "problema em termos de transparência", João Paulo Batalha refere que "não há nada neste questionário que seja mais intrusivo do que as questões que já constam do registo de património" e que, portanto, "não há nenhuma razão para limitar a transparência neste questionário".

Aliás, haveria até uma vantagem na sua divulgação: "Como sabemos, quem faz o escrutínio de conflitos de interesse, património, enriquecimento, é a comunicação social. Eventualmente a sociedade civil, em segunda linha. Ter estes dados, que refletem aquilo que vai aparecer no registo de interesses mais à frente, logo à entrada do cargo é útil para que os jornalistas e cidadãos possam fazer o escrutínio desde o primeiro momento."

Poiares Maduro concorda com a inutilidade deste questionário em termos de transparência, mas não deixa de referir que "o primeiro-ministro terá agora um mecanismo mais sistematizado de recolha de informação, ainda que imperfeita, já que não é confirmada nem está sujeita a entidades de investigação". Além disso, a antecipação ao registo de interesses só serve o primeiro-ministro, que se baseia na declaração de honra da pessoa em causa, considera o docente.

Como é que os outros países estão a lidar com o problema?

Segundo o estudo coordenado por Luís de Sousa e Susana para a Fundação Francisco Manuel dos Santos, "Ética e Integridade na Política", a maioria das democracias da União Europeia contam com o primeiro-ministro para desempenhar "um papel central no recrutamento ministerial e na formação do gabinete". O problema, nota-se, é que este "nem sempre tem acesso a informações relevantes sobre os possíveis membros do gabinete antes da sua seleção": isto levanta "uma questão de risco moral: candidatos a ministros, especialmente aqueles que estão de fora da política partidária, podem não ter sido totalmente transparentes acerca dos seus interesses, ativos e passivos".

Conclui-se que a revelação desses riscos de integridade, já durante o mandato, "pode não apenas ter implicações políticas para os próprios, mas também causar danos consideráveis ​​à reputação do primeiro-ministro, do Governo" e, se for o caso, dos partidos que o apoiam.

Em causa fica, na maioria dos casos, a responsabilidade política individual e coletiva, que tem que agir de forma reativa depois de uma sucessão de escândalos - foi assim que sucedeu em Portugal. O estudo da FFMS destaca que os "mecanismos de triagem de integridade ex-antes [ou de previsão] são quase inexistentes na maioria das democracias parlamentares analisadas" e que "há pouca evidência de triagem de integridade ou procedimentos de verificação ao nível do partido e do gabinete".

Mais comum, também em Portugal (até à última atualização do mecanismo), é a supervisão ex-post, ou seja, depois da contratação. Além disso, "as sanções aplicadas são muitas vezes de natureza eleitoral, pelo que têm pouco efeito dissuasivo para os Ministros cessantes que não desejem voltar ao cenário político".

Para mitigar os danos em democracia, e "dadas as deficiências de responsabilidade eleitoral e política", os Governos de vários países têm vindo a adotar uma série de medidas "para estabelecer normas de conduta e boas práticas para titulares de cargos públicos, esclarecer condutas adequadas e impróprias no desempenho de funções e definir o alcance da integridade governamental".

Suécia:

"A integridade do Governo não depende necessariamente de níveis mais altos de cobertura política em termos de leis e códigos éticos rígidos ou da adoção de mais regras e padrões de auto-regulação ética". É talvez por este motivo que países do norte da Europa, como a Suécia, tendem a ter "menos regulamentação, mas um melhor desempenho em relação à corrupção e melhores índices de boa governança".

Segundo o documento em análise, o controlo nas escolhas de governantes "tem dependido em grande parte de mecanismos de controlo indireto", tendo por base "um sistema bem desenvolvido de transparência e controlo por parte dos média e do público". Além disso, a "compreensão das normas comuns também depende muito da confiança e de uma intenção sincera dos governantes em seguir essas normas e as regras que se aplicam".

Mas não é por isso que a Suécia escapa a uma estrutura regulatório, neste caso a um código de conduta. Por exemplo, e começando pelas nomeações ministeriais, "é uma prática de longa data que o primeiro-ministro solicite informações - de todos os que são considerados possíveis ministros - sobre bens, crimes passados ​​e afins, que possam ser considerados suspeitos ou levar a um conflito de interesses".

Assim, ficam os ministros e os secretários de estado obrigados a declarar os seus instrumentos financeiros regularmente (a lei alterou-se em 2019 para obrigar estes governantes a atualizarem a informação financeira anualmente. Até esse ano era o Governo que decidia em que altura essa declaração era necessária). Qualquer "alteração de participações deve ser comunicada no prazo de sete dias" no máximo.

Parece-lhe um sistema semelhante ao português? Então é porque realmente é: as listas de participações e interesses dos ministros estão disponíveis para consulta do público e são recorrentemente verificadas por jornalistas, já que não há nenhum mecanismo para "verificar se as declarações feitas pelos ministros são precisas".

Bélgica:

De acordo com o estudo consultado, a Bélgica escusa-se a códigos de ética ou conduta: nenhuma política de integridade se aplica às funções executivas de topo, "ainda que nos últimos anos tenham ocorrido alguns escândalos políticos envolvendo ministros".

Reino Unido:

Um código de conduta, um comissariado parlamentar independente e um comité que ajuda o primeiro-ministro a detetar problemas relacionados com a conduta ética dos funcionários públicos. Há mais, mas para que serve cada um?

"O código de conduta é um documento conciso que compreende apenas 21 parágrafos curtos e que estabelece os Princípios de Nolan", com o objetivo de "auxiliar todos os Membros no cumprimento das suas obrigações para com a Câmara, os seus constituintes e o público em geral". Como? "Estabelecendo os padrões e princípios de conduta esperados de todos os Membros no cumprimento de seus deveres" e definindo "as regras de conduta que sustentam esses padrões e princípios e às quais todos os Membros devem aderir". Fazendo-o, o código quer "garantir a confiança do público nos padrões esperados de todos os Membros e no compromisso da Câmara para manter essas regras".

O chamado "Office of the Parliamentary Commissioner for Standards" terá marcado, no Reino Unido, o primeiro passo para "longe de um sistema de auto-regulação pura", uma vez que o comissário é normalmente um profissional com experiência em regulação de conduta em outras esferas do serviço público e que é nomeado também ele através de um concurso público.

"O Comissário é responsável por supervisionar o Código e o cumprimento das regras que o acompanham", participando na "detecção de desvios de conduta" e tendo "poderes para investigar alegadas infrações ao Código de Conduta que lhes sejam comunicadas e, inclusive, em decorrência de uma alteração mais recente, iniciar as suas próprias investigações".

O comissário pode ainda fazer recomendações a um outro orgão, o "Committee on Standards", sobre, por exemplo, "revisões necessárias ao Código", como foi a inclusão de mais detalhes sobre a vida pessoal dos deputados, "na medida em que a sua conduta pudesse prejudicar a integridade da Casa como um todo".

Este comité de "padrões" é considerado o órgão mais antigo com responsabilidades sobre a conduta parlamentar e faz um revisão regular do código de conduta, recomenda modificações conforme necessário e supervisiona ainda o trabalho do comissário.

No Reino Unido existe ainda uma Autoridade Parlamentar Independente de Padrões (IPSA), um órgão independente que tem o poder de conduzir uma investigação no caso de haver suspeitas sobre desvios de fundos ou esquemas para acumulação de subsídios, por exemplo. Por último, surge ainda o "Independent Complaints and Grievance Scheme" (ICGS), um mecanismo do parlamento para lidar com "reclamações de bullying, assédio ou má conduta sexual, juntamente com o Código de Comportamento, aprovado em julho de 2018".

Ora, como no Reino Unido os ministros do Governo são geralmente escolhidos no parlamento, estes devem continuar a cumprir os Códigos acima assinalados. Mas há mais: têm que seguir o Código Ministerial, que exige, entre várias outras coisas, que os ministros divulguem os seus interesses. Contudo, "a responsabilidade pela conformidade dos ministros com o código cabe exclusivamente ao primeiro-ministro".

Isto porque o primeiro-ministro pode solicitar assessoria do Conselheiro Independente de Interesses Ministeriais, um nomeado pelo próprio para ajudar a colher evidências sobre alegadas más práticas. Apesar da sua existência, o primeiro-ministro pode ignorar este conselheiro, se assim o desejar, "desde que a conduta não infrinja a lei".

França: Atualmente, as autoridades francesas (incluindo membros dos poderes legislativo e executivo) estão obrigadas a "apresentar duas declarações separadas: uma relativa aos seus bens e outra relativa aos seus interesses e atividades, tornando a França um caso ímpar no cenário internacional das obrigações de divulgação".

Porém, todas estas declarações de interesse e património são entregues a uma Entidade da Transparência (HATVP), que "recebe as declarações, verifica o seu conteúdo (exatidão, completude e constituinte) e se encarrega de as publicar online". Não existe controlo ex-antes.

Espanha: "Código do Bom Governo". É assim que a Espanha quer evitar erros de "casting" e garantir o acesso a informação pública sobre os membros do seu Executivo, "obrigando todas as administrações e entidades públicas a divulgar ativamente essa informação", a "reconhecer e garantir o acesso à informação, regulamentado como um direito de amplo alcance subjetivo e objetivo" e a "estabelecer boas obrigações governamentais com consequências definidas caso os funcionários públicos não as cumpram".

A boa reputação, a inexistência de conflitos de interesse, judiciais, acusações criminais ou até insolvência são tidas em conta em Espanha e são verificadas, ex-antes, pelo Gabinete de Conflitos de Interesse.

Estados Unidos da América:

O estudo analisado pelo Polígrafo não faz referência aos EUA, mas Miguel Poiares Maduro refere que, no país, o método utilizado "mantém a responsabilidade total da avaliação ética e de integridade na pessoa responsável pela nomeação", que pode ou não ser ajudado por orgãos de investigação nas nomeações para a administração. "Noutras, é necessária a participação do senado e é o próprio orgão que depois participa na avaliação".

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